Ceux qui savent ne décident pas

La connaissance descend pendant que l'autorité monte.

Dans le dernier numéro, je proposais cinq questions pour juger la réforme de l'État fédéral. L'une d'elles demandait si les décisions se rapprochent de ceux qui possèdent l'information. Je voudrais m'y arrêter, parce que c'est là, je crois, que se joue l'essentiel.

J'ai travaillé de longues années avec l'administration publique. Ce que j'y ai observé tient en une phrase : la connaissance descend pendant que l'autorité monte. Ceux qui connaissent le mieux un dossier ont le moins de pouvoir sur lui. Ceux qui ont le plus de pouvoir le connaissent le moins. Personne ne l'a nécessairement voulu ainsi. Chaque pièce du système a ses raisons. C'est leur assemblage ou plutôt leur juxtaposition qui produit cet écart.

La valse

Un sous-ministre arrive, reste quelques années, puis passe ailleurs. Un sous-ministre adjoint change de portefeuille. Un directeur général est promu. Chaque mouvement s'explique. La mobilité forme des dirigeants qui comprennent l'État dans son ensemble. Je ne plaide pas pour l'immobilité.

Mais le rythme compte. Une étude de la Commission de la fonction publique sur la période 1997-2007 établissait que la durée moyenne d'une affectation de sous-ministre était tombée à 2,7 ans, contre quatre ans la décennie précédente. Et chaque mouvement au sommet en déclenche d'autres plus bas.

À chaque arrivée, l'organisation doit se réexpliquer pour celui ou celle qui arrive. On prépare des cahiers, on multiplie les breffages, on fait remonter des dossiers qui se seraient réglés plus bas. Quand les arrivées sont fréquentes à tous les étages, ce rattrapage devient permanent. Une partie de l'organisation passe son temps à enseigner l'organisation à ceux qui la dirigent.

L'incertitude appelle le contrôle

On pourrait croire qu'un dirigeant qui connaît mal un dossier délègue davantage à ceux qui le connaissent. C'est souvent l'inverse. Je connais mal le dossier, donc je veux comprendre avant d'autoriser. Je demande une note, une présentation, une validation. En bas, on apprend vite : il faut faire remonter.

Et en remontant, l'information change. L'analyste résume pour son directeur, le directeur pour son directeur général, et ainsi de suite. À chaque étage, on retire du détail jugé inutile, mais aussi des nuances. Les incertitudes deviennent des « risques ». Les contradictions se règlent sur papier. Le sommet reçoit une image claire d'une réalité qui, sur le terrain, ne l'est pas toujours. Le danger n'est pas qu'il ignore. C'est qu'il croie savoir.

Pendant ce temps, la mémoire reste en bas. Les analystes, les agents de programme, les directeurs restent souvent plus longtemps que leurs patrons. L'organisation sait encore. Mais ce savoir n'est pas là où se prend la décision.

Le temps de la carrière, le temps de la responsabilité

Imaginons un sous-ministre adjoint qui lance une transformation. Dix-huit mois plus tard, il change de ministère. Son successeur la met en œuvre. Les problèmes apparaissent l'année suivante. Qui répond de la décision ? Celui qui l'a conçue est parti. Celui qui l'applique ne l'a pas conçue. Et celui qui en hérite explique qu'il corrige les choix des autres.

Quand le temps de la carrière devient plus court que le temps de la responsabilité, le système favorise ce qu'on peut lancer pendant un passage plutôt que ce qu'il faut mener à terme. Un lancement se voit tout de suite. Le travail ingrat qui suit, corriger, ajuster, persister, commence souvent après le départ de celui qui a lancé. J'ai évoqué un phénomène semblable dans le Succès à crédit

Ce n'est pas un procès des hauts fonctionnaires. Ils font ce que le système récompense.

Quand faire circuler devient le travail

S'ajoutent les couches, avec lte temps. En 2024, le directeur parlementaire du budget rappelait qu'un employé fédéral peut avoir jusqu'à sept niveaux de gestion au-dessus de lui. Chaque niveau a ses raisons : coordonner, vérifier les finances, gérer les risques, consulter les communications. Pris un à un, ils sont raisonnables. Leur somme ne l'est plus.

Le professionnel qui sait qu'une recommandation devra franchir cinq étages apprend une autre compétence : faire voyager un dossier. Ce qui passera, ce qui fera reculer le comité, quelle formulation survivra. Il devient très bon à cela. Mais une partie de son intelligence ne sert plus à agir sur la réalité. Elle sert à faire circuler une proposition.

L'ancienne ACDI en offre un exemple frappant. Une étude interne de 2007 comptait en moyenne 28 documents et 43 mois pour faire approuver un projet. Le personnel avait fini par créer ses propres outils pour s'y retrouver dans le processus. Chaque mois passé à gérer la procédure était un mois retiré au développement lui-même. Pourtant, ce ne fut pas toujours ainsi. Je me souviens de projets approuvés en moins de 4 mois...

Ce que les compressions changent, et ce qu'elles ne changent pas

C'est ici que la réforme en cours prend son sens. Si l'on coupe surtout là où les gens restent, là où vit la mémoire, sans toucher à la rotation au sommet ni aux étages de validation, on obtiendra un État plus petit, mais plus éloigné encore de ce qu'il sait. Si l'on profite au contraire des coupes de cadres pour retirer des niveaux, allonger les affectations et redonner de l'autorité à ceux qui connaissent les dossiers, on pourrait obtenir un État plus petit et plus capable.

La différence ne se verra pas dans le nombre de postes supprimés. Elle se verra dans la distance entre ceux qui voient le problème et ceux qui peuvent agir.

Cinq questions à poser

Pour mesurer cette distance, inutile d'attendre un rapport. Cinq questions suffisent, dans un ministère comme dans n'importe quelle grande organisation :

1. Combien de temps faut-il pour transformer une connaissance en décision ?

2. Combien de niveaux séparent celui qui voit le problème de celui qui peut agir ?

3. Combien de fois une analyse est-elle reformulée avant d'arriver au décideur ?

4. Les décisions importantes sont-elles encore suivies par ceux qui les ont prises ?

5. Quelle part du travail sert à résoudre les problèmes, et quelle part à faire circuler les dossiers qui les décrivent ?

Nous avons construit toute une administration pour relier la connaissance et l'autorité. Avant de couper, il vaudrait la peine de se demander si, à force d'ajouter des ponts, nous n'avons pas surtout allongé la distance à franchir.

Sources : Commission de la fonction publique du Canada, étude sur la mobilité des sous-ministres, 1997-2007 ; Bureau du directeur parlementaire du budget, 2024 ; ACDI, étude interne sur le processus d'approbation des projets, 2007.